Door: Erwin Hijmans[1]
Oorspronkelijk Latijns spreekwoord (Chi pecora si fa, il lupo mangia[2]) in de betekenis van: wie niets zegt wordt ondergesneeuwd, wie zich niet weert wordt onder de voet gelopen. Of ook wel: al te goed is buurmans gek.[3]
Inleiding
De processen rond gebiedsontwikkeling spelen zich globaal gezien af via de lijn van de ruimtelijke planvorming, die van de grondexploitatie en de lijn van de contractvorming. In het nog helemaal niet zo grijze verleden kon het gebeuren, dat die drie processen een geheel eigen leven leidden. Ze waren immers beleidseigendom van verschillende actoren binnen de lagere overheid. Buurten bij de andere disciplines gebeurde, bewust of onbewust, soms eenvoudig niet.
Door de invoering van de Wro zijn deze drie ontwikkelingstrajecten veel meer met elkaar verweven geraakt. Maar pas op, ze vormen niet het vertrouwde ‘drievoudige snoer dat niet snel verbroken wordt’[4]. Het gaat om proceslijnen die elkaar nodig hebben, maar elkaar ook kunnen tegenwerken. Wederom: bewust of onbewust, al was het maar door de tegenstelling tussen bestuurs- en privaatrecht. Toch is de integraliteit tussen de drie lijnen van het grootste belang voor het slagen van het project. En dan is er nog de noodzakelijke link met aanbesteding en milieu. Als er één aspect de mist in gaat, kan het hele project van de weg af raken. Integraliteit is voorwaar geen gemakkelijke opgave met de huidige wirwar aan wetgeving, maar het is een absolute voorwaarde voor het slagen van een project.
Gelukkig wordt daar in de aangekondigde Omgevingswet drastisch aan gesleuteld. Alleen lijkt integraliteit daarin opeens een helemaal nieuwe smaak te krijgen.
Integraliteit
De huidige verwevenheid van processen blijkt al uit de wet en jurisprudentie rond de afdeling Grondexploitatie van de Wro. Zo hebben het bestemmingsplan en het exploitatieplan een vaste samenhang, die door de Raad van State al driftig gehanteerd wordt. Bij vernietiging van (delen van) het bestemmingsplan wordt immers ook vaak het exploitatieplan vernietigd, zoals blijkt uit bijvoorbeeld de recente uitspraken Zuidplaspolder en Binckhorst[5]. Als de exploitatieopzet niet klopt, kan dat via inspraak tot vernietiging van het exploitatieplan leiden en mogelijk zelfs tot vernietiging van het bestemmingsplan.
De problematiek wordt soms al pijnlijk duidelijk waar gemeenten gewoon via het bestemmingsplan wensen mogelijk wil maken, zoals bedrijfsuitbreiding of herontwikkeling van bestaand vastgoed. Een voorbeeld.
Bij binnenstedelijke herontwikkeling (bedoeld is een planinitiatief van een derde) is de kans groot dat er een exploitatieplan moet worden opgesteld. Daar hoort een exploitatieopzet bij. En omdat de inbrengwaarde in die gevallen vaak hoger is dan de opbrengsten, rolt er uit de exploitatieberekening, dat de wederpartij een bijdrage van de gemeente krijgt[6]. Maar de gemeente wil deze ontwikkeling alleen maar faciliteren, en niet bekostigen. De samenhang van het faciliterend optreden, het maken van het bestemmingsplan en het opstellen van een exploitatieplan met bijbehorende exploitatieopzet leidt dan als het goed is tot het inzicht dat de gemeente in een anterieure overeenkomst moet bedingen dat ze niets aan de ontwikkelaar betaalt. Daarbij komt de gemeente natuurlijk voor het dilemma te staan of ze transparant moet zijn en inzicht bieden in het probleem van de mogelijke bijbetaling of juist dat ze het hele probleem niet meldt. Wordt het probleem genegeerd en komt er een anterieure overeenkomst waarin bijvoorbeeld staat dat er nimmer een betaling door de gemeente aan de ontwikkelaar zal plaatsvinden, dan hoeft er geen exploitatieplan te worden gemaakt en wordt de bijbetalingsplicht niet zichtbaar. Maar als de exploitatieovereenkomst er niet komt zal de gemeente de keus moeten maken of ze het bestemmingsplan doorzet en een exploitatieplan maakt (waarin de bijdrage aan de ontwikkelaar zal blijken) of dat ze uiteindelijk weigert mee te werken aan de bestemmingsplanwijziging. De Raad van State heeft in geval van de gemeente Nuth in augustus 2011 besloten dat het niet tijdig kunnen sluiten van een anterieure overeenkomst er niet toe mocht leiden dat het betrokken deel uit het ontwerp bestemmingsplan werd gehaald[7]. Het bestemmingsplan werd (gedeeltelijk) vernietigd. Niet meewerken aan de bestemmingsplanwijziging kan dus een groot probleem worden. Daar komt nog bij dat het weigeringsbesluit om aan een planwijziging mee te werken tegenwoordig voor beroep vatbaar is. De samenhang van de verschillende planonderdelen en die met het contract zijn dus evident. Wat overigens niet betekent dat het er gemakkelijker op wordt.
Ook het aspect aanbesteding raakt direct aan integraliteit. Er lijkt wel een tendens te bestaan om de gemeentelijke aanbestedingsafdeling te laat te informeren over de planvorming. Daardoor moet menigmaal worden afgeweken van het gemeentelijk aanbestedingsbeleid of kan zelfs de (langere) procedure van de Europese aanbesteding in tijd niet meer gevolgd worden. Tijdgebrek wordt dan een reden om ‘creatief’ met aanbestedingsregels om te gaan. Dat is natuurlijk een valkuil voor het project. Aanbesteding is dus ook een faseringsvraagstuk en moet heel vroeg in het proces worden meegenomen.
Integraliteit moet in de initiatieffase al vorm krijgen. Haak alle disciplines dan al aan. Dat geeft veel profijt voor het traject omdat er tijdig uitwisseling plaatsvindt en elke discipline in de initiatieffase duidelijk kan maken waar en wanneer ze in het vervolgproces moet worden betrokken.
En, wie zich tot schaap maakt, wordt door de wolven gevreten. In de integraliteit van bestemmingsplan, exploitatieplan, grondexploitatie en exploitatieovereenkomst kan dat zomaar gebeuren als een ambtenaar of een sector zich te bescheiden opstelt. Hetzelfde resultaat treedt op als iemand een ander ‘tot schaap maakt’. Dus als een sector te dominant optreedt (zoals wanneer de projectleider of een wethouder een sector te sterk profileert). In het kader van regelgeving zie je hetzelfde gebeuren in gevallen waarin in feite minder belangrijke sectorale regelgeving het (politieke) einddoel overschreeuwt.
De gevolgen kunnen desastreus zijn voor het planresultaat. Bestemmingsplan, exploitatieplan, grondexploitatie en exploitatieovereenkomst zijn meer niet los van elkaar te denken, maar het in elkaar vlechten ervan met de overige belangrijke aspecten zoals aanbesteding vereist inventiviteit en deskundigheid.
Omgevingswet
Minister Schultz van Haegen lijkt dit soort dingen ook te zien. In de door haar eind juli gepubliceerde beleidsbrief ‘Eenvoudig Beter’[8] is integraliteit een speerpunt bij het ontwerpen van een nieuwe Omgevingswet: “Het huidige omgevingsrecht geeft het bevoegde gezag te weinig ruimte voor integrale afwegingen op gebiedsniveau en te weinig transparantie in wat wel en niet mogelijk is. Mijn oplossing richt zich op een betere samenhang tussen de verschillende onderdelen van het omgevingsrecht en de mogelijkheid van een actieve, gebiedsgerichte aanpak. Daarom ga ik een vergaand vereenvoudigd en gebundeld omgevingsrecht als geheel neerzetten, dat niet alleen de knelpunten van vandaag oplost, maar ook een goede wettelijke basis biedt voor de maatschappelijke opgaven van morgen”. Voorwaar een ambitieus plan, voorzien van een strakke planning. Het wetsontwerp moet komend voorjaar naar de Tweede Kamer en eind 2013 worden ingevoerd.
Er lijken dingen in de te komen als afschaffing van het bestemmingsplan ten gunste van een gemeentelijke omgevingsverordening met een veel luchtiger regime. Dat zou dan eerder constructief dan repressief moeten zijn[9]. Ook zit er een omgevingsplan (of omgevingsvisie) in de planning, waarin de structuurvisie en vijf andere gemeentelijke plannen, programma’s en nota’s rond omgevingsontwikkeling moeten opgaan. Het lijkt er dus op dat er nu op rijksniveau een trend wordt bevestigd, die via de Wabo al is ingezet met het vergunningsvrije regime. In de achtertuin mag je sinds de Wabo binnen ruime grenzen vrij bouwen wat je wilt. Dat is fijn voor degene die wil bouwen, maar kan een crime zijn voor wie er naast hem woont. Bezwaar en beroep is er niet meer bij en de gemeente is verlost van al die via de inspraak uitgevochten burenruzies. Dat scheelt weer ambtenaren toch? Gaan we dat ook krijgen met het bestemmingsplan? Meer vrijheid en minder inspraak? Het zal wel even duren voor we echt op België gaan lijken[10]. Daarvoor willen we te graag ons huisje, boompje en beestje. Maar wie die oerhollandse grootheden al bezit, wil geen wilde plannen in de buurt. Dat geeft te denken voor de geplande bottom-up aanpak in het ruimtelijke traject.
De in het wetsontwerp te verwerken Elverding aanpak[11] zou namelijk borg moeten staan voor veel meer burgerparticipatie in het voortraject en zal leiden tot een veelheid aan bestuursafspraken en convenanten. Het wordt dan veel meer contractgestuurde ruimtelijk ordening dan nu het geval is. En het ligt in de bedoeling dat de inspraaksystematiek drastisch wordt beperkt. Dat zag je ook al in de permanent te maken Crisis- en herstelwet.
Hier dreigt het gevaar van doorslaan van de goede bedoelingen van de minister naar een onwenselijk resultaat. Het uitgangspunt zou kunnen worden dat wie in het voortraject niet meedoet, later in het proces niet meer wordt gehoord. Dat lijkt me geen onverdeeld positieve zaak. Want lang niet iedere burger heeft het in zich om zich in de ideefase een beeld te vormen van de mogelijkheden die hem boven het hoofd hangen. Laat staan om actief mee te praten in het proces. Mocht de rechtsbescherming werkelijk door een interactief voorproces min of meer worden vervangen, dan vrees ik dat er vele schapen op het menu komen te staan. En vergeet daarbij niet het gevaar van een onvoldoende gestuurde planvoorbereiding, of bloedgroepenstrijd binnen de gemeente. U weet wel: als de herder doolt, dan dolen ook de schapen, en als de herders twisten steelt de wolf het lam.
De minister van IenM wil met deze raamwet trouwens wel voorkomen dat sectorale wetgeving een te dominante positie kan krijgen. ‘De diverse (sectorale) wetten staan maatwerk in de weg en richten de focus op wettelijke verplichtingen in plaats van op een goed proces. Daarom wil ik ook voor de participatie wetgeving vereenvoudigen en uniformeren, met daarbij zoveel mogelijk ruimte voor maatwerk’, aldus de beleidsbrief.
Om bij het beeld van de wolven te blijven: dat is een op Europees niveau zorgvuldig beschermde diersoort[12], die op korte termijn ons land weer zal betreden[13]. Als er (hoe onwaarschijnlijk dat nu ook klinkt) letterlijk wolven om het plangebied zouden huilen, zou dat in de huidige sectorale regelgeving rond natuur grote consequenties voor het plan kunnen hebben. En dat terwijl wolven met gemak 50 km per week kunnen afleggen[14] en dus ook zo weer verdwenen kunnen zijn. Dat effect wil Melanie blijkbaar kwijt.
In de nieuwe plannen blijft vooralsnog ook onduidelijk hoe de Omgevingswet zich verhoudt tot het permanent maken van de Crisis en herstelwet met zijn grotendeels ongebruikte nieuwe planvormen. Dat lijkt echt niet verenigbaar te zijn met het odium ‘eenvoudig beter’. Moet de evaluatie van de Chw niet worden meegenomen in het proces van de Omgevingswet?
Een hele enge ontwikkeling daarbij is, dat een beroep op de Chw lijkt te zorgen voor pragmatischer omgaan met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Zo blijkt[15] dat de Afdeling in een Chw project het niet ter inzage leggen van een rapport niet als een onregelmatigheid zag. Terwijl in eerdere uitspraken waarbij de Chw niet van toepassing was, de informatieplicht uit artikel 3:11 Awb boven alles voorrang had. Het kan toch niet zo zijn dat er via de Chw zomaar beginselen van behoorlijk bestuur opzij mogen worden gezet?
Conclusie
In het huidige systeem van ruimtelijke planvorming heb je elkaar(s vakgebied) al vroeg in het proces absoluut nodig. Het is één integraal geheel dat door één zwak onderdeel al mank gaat lopen. Dat kost op zijn minst tijd, geld en vertrouwen en dat kunnen we in deze barre jaren gewoon niet hebben.
Het ontwerp van de nieuwe Omgevingswet is nog niet bekend, maar sommige tekenen wijzen erop dat de burger aan het begin mag meepraten mits het project daarna zonder verder te worden belemmerd integraal kan doorstomen. De bouweconomie moet draaien. Maar willen we dat op die manier?